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商业银行国库集中支付代理业务问题探讨
一､商业银行代理国库集中支付业务的现状及重要意义
国库集中支付改革是财政国库管理制度改革的重要内容,从2001 年开始,我国开始进行国库集中支付改革试点工作,截至 2005 年 12 月底,中央 160 多个部门均不同程度实施了国库集中支付改革,并将改革实施到所属 3300多个基层单位｡ 地方36个省市区全面推行改革,并将改革推进到 200 多个地市和 500 多个县｡ 国库集中支付体系已经初步形成｡
国库集中支付,就是通过建立国库单一账户体系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位｡ 在此过程中,代理银行承担着开立财政零余额账户､预算单位零余额账户,以及财政资金的清算支付､授权支付中的额度控制､支付信息的反馈与监控等大量具体而又繁杂的工作任务｡ 因此,商业银行是实现财政集中支付的桥梁,是国库集中支付的最终环节,是监控国库集中支付的信息来源渠道,是国库集中支付改革是否成功的关键所在｡ 所以,解决商业银行代理过程中发现的问题,不断完善商业银行国库集中支付代理业务具有重要的现实意义｡
二､商业银行国库集中支付代理业务存在的问题
(一)国库集中支付法律法规体系有待完善
首先,现有国库集中支付的有关法规比较零散,没有形成统一的体系｡ 代理银行在办理业务时,要依据的办法规定太多,不利于经办人员熟悉业务｡ 自从2001 年3 月财政部､中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》 以来,财政部､中国人民银行以及各级财政部门依据此文件制定了一系列的配套办法,每年都有若干文件出台,对有关业务不停地进行修订｡例如,针对年终结余资金,2002 年至 2005 年每年都有不同的规定,对更正和退回､预算科目变更等也有不同的文件规定,2004 年财政部又依据 《中国人民银行关于调整票据､结算凭证种类和格式的通知》 ,取消了《财政授权支付凭证》 在中央授权支付业务中的使用｡ 地方国库集中支付业务的规章体系情况也差不多｡
其次,不同法规规章之间缺乏有效衔接,相互配合不够,代理银行经办人员执行时不容易把握｡ 例如,国库集中支付实行商业银行先垫付款､后与国库清算,但 2004 年 10 月人民银行新颁布的《支付结算办法》 仍然规定支付结算必须遵守“银行不垫款”的基本原则,没有对国库集中支付业务的特殊性作出例外规定｡ 2005 年《中央单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》 规定,代理银行在 15：
30 以后受理的某些业务要当日垫付款,但不与国库单一账户清算,这样零余额账户日终就成了“负余额”,这与“零余额”的概念已经有了较大的偏离｡
再次,国库集中支付的有关规章制度都是以部门规章的形式出现的,这样一个重要的财政工作,没有像《预算法》 那样上升到法律的层次,对包括商业银行在内的各方当事人的约束力还不够强｡
(二)业务处理自动化程度有待进一步提高
首先,国库集中支付涉及成千上万家预算单位､无数笔业务,业务量非常大,业务的自动化处理程度直接关系到支付的及时性､准确性,直接关系到代理银行的业务办理效率｡ 目前商业银行国库集中支付代理业务的自动化水平还不高,改进的余地还很大｡ 例如,在授权支付的
额度控制环节,链条比较长,自动化程度还不高｡ 就中央财政而言,各预算单位根据部门预算申请分月用款额度计划,经财政部批复后,财政部将额度通知单提交中国人民银行和代理银行总行,代理银行再将额度录入(或磁盘倒入)自己的代理业务系统;预算单位用款时,代理银行再将预算单位填写的有关信息录入本行的代理业务系统查询并申请额度支付,对同样的信息存在多次手工录入的重复操作程序,出错的可能性提高,而效率却不高｡
其次,资金清算的自动化程度也不高｡ 虽然现在各代理银行和人民银行的资金清算系统已经比较发达,但是由于代理银行在办理资金清算时,在资金的支付环节要逐笔人工干预,然后还要与总行进行清算,代理银行总行要对全行的代理情况进行汇兑核对后再与中国人民银行进行清算｡ 这些环节任何一个环节出现失误都会影响国库集中支付业务的正常办理｡
另外,在信息反馈和对账环节仍以纸质单据传递为主,除财政的信息监控外,其他环节都有纸质单据(如报表和对账单等)在传递,没有充分利用发达的网络给办公带来的便利,增加了代理银行的工作量｡
(三)部分业务环节存在安全漏洞
首先,启用新结算凭证后,结算环节存在安全漏洞,影响代理银行的正常清算｡ 2004 年发布的《财政部关于中央预算单位财政授权支付业务的补充规定》 ,要求停止使用《财政授权支付凭证》,同时由于漏填支付指令不属于退票理由,所以规定“代理银行收到未填明支付指令的支票和结算凭证,应当及时通知预算单位补填;如无法通知预算单位补填,造成代理银行垫付资金的”,预算单位要及时提供有关信息“供代理银行清算资金,同时要根据实际垫付资金情况,按同期活期存款利率向代理银行支付利息”｡ 这在执行过程中问题很多,例如“零余额账户”在日终会形成“负余额”;为预算单位进行垫付款相当于融资,这与银行信贷政策存在冲突;在预算单位额度不足时,为其提供了 超额度透支用款的机会;银行收取本金利息困难,很容易形成不良贷款;对个别管理较松的单位存在内部控制方面的困难,比如个别人可以和某收款人合谋签发多张未填明支付指令的支票并倒提结算,此时银行按财政部规定垫付,就会引发不少问题｡
其次,资金的更正退回权限在预算单位,既不利于规范预算单位按预算科目和额度用款的行为,也增加了代理银行的工作量｡ 财政部规定在办理资金退回和预算科目调整时,预算单位只需填写《财政授权支付更正(退回)通知书》 ,提交代理银行后,代理银行就要为其进行退回或调整科目,而不需要财政部门的审批｡ 代理银行无法审查其退回和调整科目的合理性,如此一来,预算单位自由调配跨年度额度的现象比较普遍,不按预算科目用款､ 自由调配支出科目的现象更是频繁,支出管理不规范｡ 对代理银行而言,不仅增加了 业务量,而且在科目更正､ 资金退回后,相应的以前月份的对账单､报表等都要进行变更,加大了记账､对账的复杂性和工作量｡
(四)部分同城特约委托收款(代缴费等)业务无法正常进行
随着电子银行业务的日趋普及,同城特约委托收款业务也在逐步由纸质结算凭证向电子结算凭证发展,由于此时收款人开户行要通过专用系统或小额支付系统的定期借记业务自动扣缴预算单位的有关款项,但零余额账户则无法实现自动扣缴,系统返回信息就为预算单位欠费｡ 例如,广州地区同城特约委托收款的自动化水平比较高,预算单位无法通过零余额账户缴纳公用事业费或社会保障基金,只好临时通过其他账户缴纳,但这只是权宜之计｡
三､完善商业银行国库集中支付代理业务的建议
(一)建立完善的国库集中支付法律法规体系
完善商业银行代理国库集中支付业务,必须建立完善的法律法规体系,为商业银行办理业务提供法律依据和保障,同时方便银行经办人员办理业务｡ 首先,要对现有国库集中支付的有关法规规章进行整合,对历年发布的文件进行研究梳理,将零散的各种法规制度形成统一的法规体系｡ 其次,加大国库集中支付法规内部以及与其他规章之间的配合力度,实现有效衔接｡例如,针对零余额账户日终出现“负余额”的实际情况,要么对“零余额”的概念进行修订,要么对有关制度进行修订,以防止“负余额”现象的发生｡ 要针对国库集中支付的特殊性,对 《支付结算办法》 有关内容进行修订,对支付结算的基本原则､票据的使用､结算方式､支付指令的填写作出例外规定,以适应商业银行代理国库集中支付业务的需要｡ 再次,要以建立完善的国库集中支付法规体系为起点,不断提高其法律层次,逐步实现由部门规章向《国库集中支付法》 的过渡,与《预算法》 形成统一的法律体系,提高对包括商业银行在内的各方当事人的约束力｡
(二)推进业务处理自动化建设
总体思路是加快“金财工程”建设,依托中国人民银行､ 财政部现有网络,建立现代化的财政管理信息网络系统,实现财政部门､ 人民银行(国库)､ 预算单位和代理银行之间的资源共享,以便实时处理预算资金的信息传输和资金清算,加快资金周转速度,提高财政资金使用效益｡ 同时,自动化处理水平的提高,有利于延长代理银行的业务受理时间,对于避免《中央单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》中规定的部分垫付业务具有重要的意义｡
就额度控制而言,要实现预算单位申请用款计划､ 财政部门网上审批,支付指令(直接支付)和授权支付额度信息通过网络实时传输到人民银行和商业银行;预算单位进行授权支付用款时进行网上申请,有关信息共享到代理银行,预算单位主动提交结算凭证或代理银行收到收款人提交的预算单位开出的结算凭证后,代理银行在系统中进行确认核对并办理支付,有关业务信息在整个一体化的网络系统中运行,提高额度控制的自动化水平｡
就资金清算而言,要实现与额度控制的自动匹配和自动化支付｡ 代理银行完成上述额度进行确认核对后,有关支付信息进入了各方共享的财政管理信息网络系统,由系统自动完成资金的支付､经办行与总行的清算､代理银行总行与人民银行国库部门的清算等操作,最好是系统依次自动完成,减少人工干预,提高自动化处理水平和资金清算效率,减轻代理银行经办人员的压力,大大提高资金清算的及时性和准确性｡
另外,要提高信息反馈和对账环节的电子化程度,由代理银行自动生成对账单､ 统计报表等电子文档并加盖电子印章,由需要对账的预算单位､财政部门､人民银行等各方在网上自行下载使用｡ 代理银行可以根据预算单位的情况,不断在预算单位中推广使用网上银行等电子化银行,减轻代理银行的工作量,提高工作效率｡
(三)修订有关业务制度,堵塞代理环节的漏洞
针对商业银行代理国库集中支付业务存在的一些可能出现问题的环节,要修订有关制度,堵塞安全漏洞,规范预算单位的支付行为,保障代理银行的利益｡ 针对停止使用《财政授权支付凭证》 ､启用新结算凭证后结算环节存在的安全漏洞,要对《票据法》 和《支付结算办法》进行修订,增加例外条款,《票据法》 要增加“漏填支付指令”作为退票理由的条款,对预算资金的更正退回权限,可以保留预付医药费的余额退回等部分权限,其他权限均要上收到财政部门,经预算单位申请财政部门审批后,代理银行根据财政部门的通知办理资金退回和预算科目的更正｡
(四)多种途径解决同城特约委托收款业务问题
为解决电子自动扣缴后预算单位无法使用同城特约委托收款结算方式的问题,以满足预算单位缴纳公用事业费或社会保障基金等款项的需要,目 前,可以选择的途径有:财政部门协商收款单位开通网上申请和支付,在固定时间由预算单位进行网上缴费申请,并通过网上银行向经办行发出电子支付指令,从零余额账户支付;财政部门､人民银行协商收款单位和所有商业银行,调整现有自动化缴费系统,对预算单位的零余额账户添加特别标志,在对零余额账户进行自动扣缴时,系统自动转为需要代理银行经办人员手工干预后付款｡ 这些可能的解决方案,均需要财政部门､人民银行､预算单位､收款单位甚至地方政府共同协作才能完成｡
参考文献:
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