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《境外非政府组织境内活动管理法》施行在华境外非政府组织进入法治时代
2017 年 1 月 1 日，我国首部专门规范境外非政府组织在华活动的法律《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外非政府组织境内活动管理法》或《境外非政府组织境内活动管理法》）正式生效实施。该法为各国在中国境内开展非营利活动的基金会、社会团体、智库机构等非营利组织确立了一套明确的登记和管理体系，改变了此前境外非政府组织在华活动缺乏法律依据的状况，境外非政府组织在中国的管理至此被纳入法制轨道。
《境外非政府组织境内活动管理法》也体现了中国非营利部门的法律体系在国际组织监管制度方面的完善，反映了中国国际交往日渐频繁、国际影响力日益提升的新趋势。因此，该法自草案起草和征求意见以来，即受到了国内外各方的高度关注。2014 年 12 月，第十二届全国人大常委会第十二次会议对《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案）》进行了第一次审议，公安部副部长杨焕宁做草案说明。2015 年 4 月，第十二届全国人大常委会第十四次会议审议了《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》并在其后向社会公布了草案二次审议稿的全文，公开征求各方的意见。时隔一年后，2016 年 4 月 28日，《境外非政府组织境内活动管理法》由十二届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议表决通过，中国首部专门规范境外非政府组织的法律正式颁布。与征求意见稿相比，最终通过的正式法律采纳了部分在征求意见过程中各方提交的修改建议，比如允许境外非政府组织登记多家代表机构、取消代表机构有效期限限制等，这些规定相较于草案二次审议稿更为宽松。
一
境外非政府组织启动合法运作程序
《境外非政府组织境内活动管理法》出台之前，在中国境内开展活动的非营利组织并没有一套可明确依据的法律规范体系。在 2017 年 1 月 1 日后，在华境外非政府组织如果要在中国境内开展经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等非营利活动，则必须按照新法的要求，在登记管理部门进行登记或备案，按照法律制度所规定的形式和程序运营机构和开展项目。
具体而言，《境外非政府组织境内活动管理法》规定了境外非政府在华开展活动的两种形式：一种是设立境外非政府组织代表机构，另一种则是进行临时活动备案。代表机构是相对常设性的组织形式。根据该法规定，境外非政府组织设立代表机构需要向登记管理机关公安
部门申请，同时要取得相关业务主管单位的同意。而未登记代表机构的境外非政府组织在中国境内开展非营利活动，则需要通过临时活动备案的方式进行。根据法律要求，境外非政府组织开展临时活动时必须与国家机关、人民团体、事业单位和社会组织这四类中方合作单位共同开展，活动期限不超过一年，并且应由中方合作单位在开展活动十五日前向其所在地的登记管理机关申请备案[1] 。境外非政府组织在成功登记代表机构或备案临时活动后还需要按照《境外法 NGO》的要求开展活动、进行资金管理和履行信息公开和报送义务。
自 2017 年 1 月 1 日起，在华境外非政府组织须按照上述法律规定规范运行，在未正式进行登记备案之前不得开展登记或备案以外的活动。因此，随着《境外非政府组织境内活动管理法》的正式施行，诸多已经在中国实施项目的境外非政府组织在法律出台的背景下需要思考本机构如何进行战略调整。其中第一类组织是明确以登记代表机构为目标，如福特基金会、亚洲基金会、世界宣明会、香港乐施会等已经在中国活动多年的境外非政府组织密切关注立法进展，在法律出台后积极进行登记代表机构的准备工作，包括机构总部和中国办公室的负责人与公安部门、相关业务主管单位等管理部门沟通并按照法律要求开展各项资料的准备和翻译认证等工作。[2] 第二类组织是原本已经在民政部按照《基金会管理条例》的规定登记了境外基金会代表处的机构，在新法实施后移交到公安部门进行管理，包括墨卡托基金会、盖茨基金会等。在《境外非政府组织境内活动管理法》实施首月登记成功的 32 家代表机构中，75%是法律生效前已在民政部登记代表处的组织。[3] 第三类组织则根据自身在中国境内开展活动的需求，采取进行临时活动备案的方式开展活动。还有一类组织在权衡了机构未来工作规划、资金情况与新法合规要求后，选择了暂停中国项目或决定退出中国。
二
公安部门健全管理和服务体系
公安部门作为境外非政府组织登记管理部门，在整个境外非政府组织管理体系中承担着重要的职责。由于是首次承担登记管理境外非政府组织的职能，并无成熟经验可用，因此公安部门在《境外非政府组织境内活动管理法》实施前做了大量准备工作。
首先，在法律配套政策方面，公安部先后发布了《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》（以下简称《办事指南》）和《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017 年）》（以下简称《名录》），细化了法律对登记备案的要求并为境外非政府组织依法办理相关申请提供了明确的指引，随后各省级公安部门也根据本辖区情况发布了省级版本的《办事指南》和《名录》。
其次，在境外非政府组织管理与服务工作机制的构建方面，国家依据《境外非政府组织境内活动管理法》的要求在法律实施前即建立了境外非政府组织监督管理工作协调机制。公安部
门与其他管理机关通过有效沟通协作，研究、协调、解决境外非政府组织在中国境内开展活动监督管理和服务便利中的重大问题。[4] 公安部也在《境外非政府组织境内活动管理法》实施前上线了境外非政府组织办事服务平台，方便境外非政府组织了解最新政策和办理相关业务，平台上线后还发布了境外非政府组织设立登记网上操作手册和境外非政府组织临时活动备案网上操作手册，为境外非政府组织办理业务提供便利。[5] 各省级公安部门境外非政府组织管理办公室也上线了专门的网上服务平台。从境外非政府组织的实际需求出发，境外非政府组织办事服务平台还公布了《境外非政府组织境内活动管理法》的英文版本和业务主管单位的联系方式，为境外非政府提供了切实有效的服务。2016 年 11 月，公安部门还分别在上海和广东与境外非政府组织、驻沪和驻穗领馆举行通气会和座谈会，在法律生效前夕就境外非政府关切具体问题进行解答。[6] 较为充分的工作机制搭建和准备工作为《境外法》的顺利实施奠定了基础。
《境外非政府组织境内活动管理法》实施后，公安部门进一步推进法律普及并结合实际完善境外非政府的管理和服务工作。为落实境外非政府组织进行开立账户、为外籍员工办理签证等事项的具体制度，公安部于 2017 年 5 月与中国人民银行共同印发了《关于做好境外非政府组织代表机构人民币银行账户管理有关工作的通知》，对境外非政府组织开立人民币账户开立等具体事项做出明确规定。2017 年 8 月，为明确境外非政府组织外籍工作人员的工作许可办理问题，公安部联合国家外国专家局向印发《关于为境外非政府组织外籍工作人员办理工作许可等有关问题的通知》。该通知同时还规定了对做出突出贡献的组织外籍首席代表、代表或工作人员进行表彰的促进措施。
在《境外非政府组织境内活动管理法》实施首年，广东、山东等地的境外非政府组织管理部门通过与境外非政府组织进行座谈交流等方式开展普法工作、解决境外非政府组织在实际申请过程中对法律制度的疑问；山西、北京、山东和湖北的登记部门与各类业务主管单位进行座谈，促进境外非政府组织代表机构登记工作的顺利开展。公安部门的法律普及工作同时也覆盖了中方合作单位，北京、江苏、天津、湖南和贵州等地的公安部门专门面向国内慈善组织和本地高校开展法律宣传和培训活动，确保各类中方合作单位依法与境外非政府之间开展合作。[7]
2017 年，公安部门积极帮助境外非政府组织与业务主管单位进行沟通，还根据境外非政府组织登记工作的实际情况，适时地在原有《名录》的基础上依法扩大了业务主管单位的范围，促进多家境外非政府组织代表机构成功登记。从境外非政府组织对公安部门管理与服务工作的反馈来看，公安部门履行登记管理部门的职责整体而言是主动、积极和高效的。
三
业务主管单位与中方机构配合法律实施
《境外非政府组织境内活动管理法》的生效实施也对公安部门和境外非政府组织以外的相关方产生影响，境外非政府组织需要取得业务主管单位的同意才能正式登记代表机构，与中方合作单位开展临时活动，也需要获得相关部门的批准。而作为中方机构，还需要了解如何按照《境外非政府组织境内活动管理法》的要求依法与境外非政府组织进行项目合作。
《境外非政府组织境内活动管理法》正式实施后，各业务主管单位开展相关活动响应法律的要求。除上述各地公安部门与业务主管单位进行座谈、交流之外，多地相关主管部门内部也开展了法律普及和交流活动。2017 年 4 月，四川省卫计委召开学习贯彻《境外法》专项会议，会议对四川省卫计部门如何做好境外非政府组织监督管理工作、承担起业务主管单位的法律责任进行了安排和部署。[8] 云南省卫计委也积极履行业务主管单位职责，组织举办“学习贯彻《境外非政府组织境内活动管理法》培训班”，面向全省各级卫计部门普及法律。[9] 2017 年 11 月，国家林业局在云南丽江召开境外非政府组织管理座谈会，全国各地的林业系统参加会议，整体覆盖 28 个省份，各地林业部门就担任境外非政府组织业务主管单位工作进行了交流。
2017 年，一些业务主管单位还在系统内发布文件，明确开展与境外非政府组织相关工作的规范。例如，2017 年 8 月，国务院扶贫办发布《关于受理境外非政府组织业务主管单位申请等事宜的操作办法（试行）》；2017 年 9 月，国家林业局发布《国家林业局司局单位与境外非政府组织合作与交流管理办法》。以上两个文件对本系统内如何在《境外非政府组织境内活动管理法》框架下与境外非政府组织展开合作以及具体的内部管理规程进行了细化。此外，国家税务总局也在 2017 年 2 月发布《关于做好境外非政府组织代表机构税务登记办理有关工作的通知》，明确了境外非政府组织相关的税务监管制度。
不同业务主管单位对于《境外非政府组织境内活动管理法》和境外非政府组织的熟悉程度和落实《境外非政府组织境内活动管理法》、进行境外非政府组织业务管理工作的积极性还有所差异。在 2018 年 1 月公安部境外非政府组织管理办公室与北京市公安局境外非政府组织管理办公室联合举办境外非政府组织代表座谈会上，9 家尚未登记的境外非政府组织负责人也出席了会议。目前这类机构还在依法准备登记所需材料，一些境外非政府组织表示：“公安机关对于申请材料和程序的规定十分明确，但由于一些组织的项目领域跨部门，目前寻找业务主管单位很困难。”[10] 可见，难以获得适合的业务主管单位的同意是尚未注册代表机构的境外非政府组织面临的一个主要问题。而对于已经成功登记代表机构而言，在开展活动的过程中也需要与业务主管单位协调与磨合，而目前对于业务主管单位如何监管境外非政府组
织代表机构的日常运作还缺乏明确的法规制度。
在《境外非政府组织境内活动管理法》实施首年，作为中方合作单位的其他机构也密切关注《境外非政府组织境内活动管理法》的立法和实施进展。中方机构不仅作为境外非政府组织的合作方，在临时活动和与代表机构合作开展项目中按照法律要求与境外非政府组织进行合作外，还积极发挥第三方作用，通过组织培训班和研讨会等多种方式配合法律的普及和实施。
四
首年登记代表机构 0 300 余家，法律实施仍面临挑战
2017 年全国共有 305 家境外非政府组织代表机构成功登记和 487 项临时活动成功备案，每月平均登记的境外非政府组织代表机构数量为 25 家，平均备案临时活动 41 项。[11] 具体各月份代表机构登记数量分布情况如图 1 所示。
图 1 2017 年境外非政府组织代表机构登记与临时活动备案月度数量
2017 年，境外法的配套细则愈发明确，境外非政府组织代表机构和临时活动数量不断增长，但是《境外非政府组织境内活动管理法》的实施仍然面临一定的挑战。目前，仍有一些境外非政府组织未能成功登记。如上所述，寻找业务主管单位是尚未成功登记代表机构的境外非政府组织面临的主要瓶颈。一方面，一些部门和单位对境外非政府组织管理工作相对陌生，主动担任业务的积极性不高；另一方面，由于一些境外非政府组织致力于解决社会新兴领域的社会问题，或是工作领域涉及多个业务主管部门的管辖范畴，登记时难以确定一个直接对口的业务主管单位；此外，由于代表机构可以开展活动的地域范围很大程度也与业务主管单位的态度相关，很多境外非政府组织在登记过程中也需要在这个方面与不同潜在的业务主管单位进行协调。
而对于已经登记代表机构的组织而言，实际运营组织过程中需要法律进一步细化，在组织可以收取的其他合法收入、财务税务管理等方面给予更明确的指引。而在临时活动备案中，中方合作单位的审批机关也需要结合实际情况进一步明确。因此，专家建议在未来工作中，公安部门与各业务主管单位以及境外非政府组织之间加强沟通与交流，健全境外非政府组织管理机制，促进共同推动《境外法》进一步发挥作用，促使境外非政府组织在我国经济社会发展以及“一带一路”建设中发挥积极作用。
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